程雪阳，1984年12月生，苏州大学王健法学院教授、博士生导师，副院长，苏州大学王健法学院土地法与公共政策研究中心主任，郑州大学与荷兰格罗宁根大学（University of Groningen）联合培 养法学 博士，中国人民大学法学院博士后。主要研究方向为宪法学与行政法学，近几年侧重于公法视角下的土地与自然资源法治问题研究。
人才称号：
1. 2021年4月，被聘为教育部“长江青年学者”。
2. 2019年12月，获中宣部“四个一批-宣传思想文化青年英才”称号。
3. 2018年8月，被增选为江苏省第五期“333工程”第三层次培养对象（结项“优秀”）
4. 2017年6月，被遴选为2017年江苏高校“青蓝工程”培养对象“优秀青年骨干教师”系列（结项“优秀”）。
5. 2019年7月，苏州大学首批特聘教授精英人才。
6. 2017年3月，苏州大学首批优秀青年学者。
体系解释视角下农村违法占地建房执法权限争议的解决
作者：程雪阳
来源：《政治与法律》2022第10期
【文章摘要】由于2019年修正的《土地管理法》第77条和第78条存在着规范模糊，农村违法占地建房执法责任分配领域出现了执法争议。从体系解释角度来看，应根据《土地管理法》所建立的“国土空间用途管制秩序”和“宅基地分配流转管制秩序”，合理划分自然资源主管部门和农业农村主管部门的执法权限和监管职责。同时，鉴于农村违法占地建房监管领域违法情形的复杂性、多元性，在执法力量下沉、相对集中行使行政处罚权改革过程中，各省级政府可根据“功能适当性”原则将农村违法占地建房领域的执法权限统一授予乡级政府行使。此后，自然资源主管部门和农业农村主管部门根据两种不同管制秩序，分别承担对应的指导和监督职责。
【引言】
自上个世纪末期以来，如何在快速城市化和工业化过程中有效保护耕地、维护粮食安全，一直是我国土地管理领域的核心问题。为了进一步加强耕地保护，全国人大常委会于2019年8月26日第三次修正的《中华人民共和国土地管理法》（为了与修正前的《土地管理法》进行区别，以下简称：新《土地管理法》），建立了“永久性基本农田制度”“经国务院批准可异地开垦耕地”等许多先进的制度，但 同时也带来了“农村村民未经批准违法占用耕地建房时，究竟应当由哪个政府部门进行监管和负责执法”这一新问题。
产生这一新问题的原因主要有两个。 其一，新《土地管理法》一方面规定“国务院自然资源主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作”，另一方面又规定“国务院农业农村主管部门负责全国农村宅基地改革和管理有关工作”。由此，1986年《土地管理法》建立的“地政一个部门统一管理”体制转变为“自然资源主管部门和农业农村主管部门按照分工同时负责地政管理”体制。 其二，该法一方面规定“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的”，由县级以上人民政府自然资源主管部门负责执法；另一方面又规定“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的”，由县级以上人民政府农业农村主管部门履行执法责任。
事实上，在本轮《土地管理法》修改过程中，就 曾有意见指出上述规范存在紧张关系，并认为应明确农业农村主管部门和自然资源主管部门在宅基地管理中的职责分工，防止执法过程中出现推诿扯皮的现象。遗憾的是，这种意见没有引起足够的重视。负责起草法律修正案的自然资源部在关于修正案（草案）的说明中提到“落实深化党和国家机构改革精神，明确国务院农业农村主管部门负责全国农村宅基地改革和管理有关工作，赋予农业农村主管部门在宅基地监督管理和行政执法等相应职责”，但 没有对“全国农村宅基地改革和管理有关工作”“农业农村主管部门在宅基地监督管理和行政执法等方面相应职责”等规定的具体含义及其涵摄范围进行明确的说明。
新《土地管理法》通过后，关于自然资源主管部门和农业农村主管部门在宅基地管理领域的执法权限和监管职责划分，农业农村部和自然资源部联合下发的《关于规范农村宅基地审批管理的通知》中提出：“农业农村部门负责农村宅基地改革和管理工作，建立健全宅基地分配、使用、流转、违法用地查处等管理制度，完善宅基地用地标准，指导宅基地合理布局、闲置宅基地和闲置农房利用；组织开展农村宅基地现状和需求情况统计调查，及时将农民建房新增建设用地需求通报同级自然资源部门；参与编制国土空间规划和村庄规划。自然资源部门负责国土空间规划、土地利用计划和规划许可等工作，在国土空间规划中统筹安排宅基地用地规模和布局，满足合理的宅基地需求，依法办理农用地转用审批和规划许可等相关手续。”自然资源部对该通知的理解是，“农村村民建房，依法应当办理审批手续。农村村民违法占地建住宅，依法属于农业农村部门主管。卫星监测只是发现违法违规建房问题的一种技术手段”。农业农村部则认为：“因宅基地用地建房审批管理涉及农业农村、自然资源等多个部门，各地对土地管理法中有关执法条文存在不同理解。……争取通过《土地管理法实施条例》修订等工作，对执法有关问题予以明确。”
不过，2021年修订通过的《土地管理法实施条例》只是规定自然资源主管部门和农业农村主管部门“按照职责分工进行监督检查时，具有相同的监督检查权限”，并没有对“职责分工”作出明确的界定。由此观之， 厘定相关主管部门的职责和权限，是当前土地管理和法律适用领域亟待解决的一个难题。鉴于《土地管理法》在短期内不再具有重新修改的可能性，本文拟采用法释义学研究方法，通过对相关规范进行体系化的解释，为相关执法和监管责任的分配提供基于现行法的解决方案。
一、农村违法占地建房执法权限的分歧与争论
从当前行政管理和执法层面的争论来看，自然资源主管部门倾向于认为，根据新《土地管理法》第78条的规定，“违法主体是农村村民，违法行为是非法占用土地（非特指占用宅基地）建住宅，无论是否取得宅基地审批，无论占用的是何种用途土地，均属于农业农村部门的法定职责，由农业农村部门负责查处。按照‘依法行政’及‘法无授权不可为’的原则，自然资源主管部门在没有法律授权的情况下，继续对农村村民非法占地建住宅的行为（包括违建时间2020年1月以前的）进行查处于法无据，属于越权行政”。农业农村主管部门的主流观点则认为，新《土地管理法》第78条中规定的“土地”特指现有村庄范围内已经依法审批的宅基地，只有“农村村民非法占用合法宅基地建设住宅”这种情形应由该部门进行查处，其他违法占地（特别是违法占用耕地）建房行为，均由自然资源主管部门根据新《土地管理法》第77条的规定进行立案查处。另外，对于因为历史上农村村民违法占地建房问题，也应由承接土地行政主管部门职责的自然资源主管部门继续负责执法和查处。
相关分歧和 争论不只是发生在自然资源主管部门和农业农村主管部门之间，人民检察院、人民法院、监察委员会也参与其中。
根据我国《行政诉讼法》的规定，当人民检察院在履行职责过程中发现自然资源遭到违法使用或破坏时，有权向负有监督管理职责的行政机关提出检察建议、提起行政公益诉讼，督促后者依法履行职责。但如何依法确定“负有监督管理职责的行政机关”是一个难题。
2020年9月， 湖北省潜江市人民检察院向该市农业农村局发出《检察建议书》，要求后者对王琼未办理用地审批手续违法占地行为履行执法责任。潜江市农业农村局回复称，收到《检察建议书》后“立即对相关情况进行了调查，积极履行了部分监管职责，并迅速向湖北省农业农村厅汇报，只是因对《土地管理法》相关条文的理解存在分歧而暂未立案”。潜江市人民检察院并不认同这种辩解，对潜江市农业农村局提起了行政公益诉讼。湖北省黄石市铁山区人民检察院在发现一户农民违法建设房屋后，则向当地太子庙镇政府发出“依法处置占用耕地和违法建设行为”的检察建议。在太子庙镇政府表示“将根据相关法律规定进行相应处理，并责成国土、城管等相关部门继续管控，对照相关问题进行整改”后，铁山区人民检察院认为该镇政府未履行查处违法用地行为的法定职责，故而对其提起行政公益诉讼。
云南省玉溪市云溪区监察委员会在2022年督察农村村民违法占用耕地违规建房案件后认为，该区自然资源局、区农业农村局“存在职责职权界定不清，工作相互推诿扯皮，日常巡查、监管不力等问题”，因此，同时对区自然资源局、区农业农村局提出通报批评。
从目前的审判实践来看，审判机关对于如何认定违法占用农用地建设住房的执法机关， 存在三种不同的法律适用意见。
第一种意见认为，农村村民违法占地建房应由自然资源主管部门查处。理由主要包括：（1）查处非法占用农用地建房属于自然资源主管部门的职责，骗取批准且违反规划非法在林地上建房，此行为当然属于自然资源主管部门查处。（2）新《土地管理法》没有明确查处非法占用基本农田系农业农村局的法定职责，该职责明显不属于农业农村局权限范围。
第二种意见认为，农村村民违法占地建房应由农业农村主管部门查处，如果自然资源主管部门进行查处，则属于越权行为。理由主要包括：（1）新《土地管理法》的第77条与第78条是一般条款与特别条款的关系。依据“特别法优先于一般法”的原则，当发生农村村民占用非法占地建住宅案件时，第78条具有优先适用性。（2）新《土地管理法》第78条中“土地”一词并不特指“宅基地”，因此在针对违法占地的执法过程中，执法机关应关注的是违法建设是否为住宅，至于被占用土地的性质及其类别不是需要考虑的因素。（3）新《土地管理法》第62条第7款规定，“国务院农业农村主管部门负责全国农村宅基地改革和管理有关工作”，因此所有“与宅基地改革和管理有关工作”都由农业农村主管部门负责并查处。（4）农业农村主管部门作为与农业生产和农民生活更为贴近的部门，可以全面、及时地掌握农村村民的居住状况及客观需求，便于有的放矢地统筹和安排农村宅基地用地，是有效履行农村宅基地管理职责的应有之义。
第三种意见则认为，根据《城乡规划法》第65条以及新《土地管理法》第75条、第78条的规定，乡镇人民政府以及县级自然资源主管部门、农业农村主管部门，对农村违法占地建房行为均具有查处的法定职责。当行政管理职能出现重叠时，上述公权力机关都不能以职责不清而免除自身的行政职责。因此，乡镇人民政府作为此类案件行政公益诉讼的被告是适格的。
二、农村违法占地建房执法权限的规范分析
通过上述梳理可以发现，在当前农村违法占地建房执法责任分配领域，法律适用争议虽然涉及新《土地管理法》第62条、第67条、第75条、第77条和第78条等多个条款，但 争议的核心在于其中的第77条和第78条是否属于“一般规范/特别规范”的关系。从外观上看，这两个条文中不但同时使用了“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地”的表达，而且第78条设定的“农村村民”“非法占用土地建住宅”等条件，似乎是对第77条的进一步细化，因此有理由假定这两个法律条文存在法条竞合情形，甚至属于“一般规范/特别规范”的关系。
不过，语言往往具有弹性和多义性，初步的法律推定能否成立，尚需结合条文自身所涉事物的关联结构、规范的脉络以及个别法律条文与其所属规范体、其他规范体的关系才能最终确定。因此，解释者不宜仅从不同法律条文使用了若干相同的法律表达，就轻率地得出终局性的法律解释或解决方案。从法解释的基本规则来看，判断存有竞合嫌疑的法条是否属于“一般规范/特别规范”， 关键在于判断其中一个法条的构成要件是否完全被另外一个法条所涵摄。而要做出这一判断，就需要对相关法条的核心构成要件进行仔细甄别。对于新《土地管理法》第77条和第78条来说，它们所包含的“批准”“土地”等核心术语和相关法律责任设定是否存在“包含/被包含”的关系，是解决上述分歧和争论的关键。
（一）新《土地管理法》中“批准”的多元内涵
在新《土地管理法》中，“批准”这一术语在该法中共计出现了77次。将这77个“批准”的适用领域进行类型化区分，可以发现它们在我国现行的土地管理制度中分布在四个不同的领域，且各自所指代的对象并不相同。
1.在特定土地资源用途设定领域，新《土地管理法》设定的批准制度主要包括：（1）粮、棉、油、糖等重要农产品生产基地由国务院农业农村主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定。（2）在未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩上从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给开发单位或者个人长期使用。
2.在特定土地权利设定、行使或灭失领域，新《土地管理法》设定的批准制度包括：（1）有偿出让或划拨国有土地使用权由县级以上人民政府依法批准。收回国有土地使用权、国有土地使用权续期，需报原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准。（2）征收集体土地所有权由省级政府或国务院批准。
3.在宅基地分配、使用和流转领域，新《土地管理法》规定，宅基地的分配和取得需要获得乡级人民政府的审核批准，农村村民则需要遵守“一户只能拥有一处宅基地，农村村民出卖、出租、赠与住宅后，再申请宅基地的，不予批准”等规则。另外，该法规定“国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地”，但并没有对这一原则性规定具体如何落实作出进一步规定。
4.在国土空间用途管制领域，新《土地管理法》设定的批准制度主要包括，凡是建设涉及农用地转为建设用地的，无论是农民集体经济组织、各类建设单位开办企业或进行公益性建设，还是农民申请宅基地进行住房建设，都需要向县级自然资源主管部门提出申请，然后由县级以上地方人民政府批准。同时，《城乡规划法》第41条第3款规定，在乡、村庄规划区内进行农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。2018年政府机构改革之后，城乡规划管理工作划归自然资源部负责。
在上述四个领域中，“特定土地资源用途的设定”和“特定土地权利的设定、行使或灭失”两个领域，与农村违法占地建房执法权限争议并不直接相关。“国土空间用途管制”和“宅基地分配、使用和流转”两个领域则分属新《土地管理法》第77条和第78条的规范涵摄范围。其中，第77条中规定的“批准”适用于国土空间用途管制领域，指涉对象主要包括土地利用总体规划、城乡规划的审批、乡村建设建设规划许可、农用地转用审批、违法审批或逃避审批的责任追究和查处等内容。第78条规定的“批准”适用于宅基地分配、使用和流转领域，主要包括一户一宅的审批、宅基地标准面积的确定、宅基地分配资格的认定以及违法审批或逃避审批的责任追究和查处等内容。由此观之，虽然新《土地管理法》第77条和第78条同样使用了“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准”的表述，但这两个条文中的“批准”一词，具体适用领域和指涉对象并不相同，因此不宜望文生义式地认为它们的法律含义必然相同。
事实上，这种论证结果还可以在法律条文的具体设置方式层面得到支持。自《土地管理法》1998年修订以来，其法律责任章一直设置了两个独立的条文而非一个条文，分别规定行政相对人违反“国土空间用途管制秩序”与“宅基地分配流转管制秩序”行为的法律责任。不过，在旧《土地管理法》的框架下，土地管理领域的所有违法行为均由土地行政主管部门统一负责监管，因此“国土空间用途管制秩序”与“宅基地分配流转管制秩序”以及相关条文的差异，既不会在理论上引起注意，也不会在法律适用过程中引发争议。然而，当全国人大2018年作出《关于国务院机构改革方案的决定》以及全国人大常委会2019年修正《土地管理法》之后，“地政统一管理”体制被打破，新组建的农业农村主管部门被授予了探索建立健全适应新时代要求的宅基地分配、流转或有偿退出制度的管理职责。自然资源主管部门则负责确保国土空间用途管制制度得到有效落实和执行。 在这种新的“地政分头管理”体制之下，“国土空间用途管制秩序”与“宅基地分配流转管制秩序”的差异性开始凸显，相应法律条文的规范功能和规范领域的区别，也需要得到重视。
具体来说，负责维护“空间用途管制秩序”的 自然资源主管部门，主要“管地”，其执法权限和监管职责在于确保“宅基地的规划和开发不能突破土地利用总体规划或国土空间规划”。负责维护“宅基地分配流转管制秩序”的 农业农村主管部门主要“管人”，其执法权限和监管职责在于探索“宅基地如何在农民内部进行分配、流转或退出，以适应时代和社会发展要求”。换句话说，如果 农村村民违反新《土地管理法》第62条第1款、第4款至第6款建立的“宅基地分配流转管制秩序”占用宅基地建房，由农业农村主管部门负责执法。如果 农村村民违反新《土地管理法》第44条以及《城乡规划法》的相关规定，未获得或骗取批准获得农用地转用审批、乡村规划许可证等审批或许可违法占用土地建房，则由自然资源主管部门负责执法。
（二）新《土地管理法》第77条和第78条的“土地”内涵存在差异
就规范适用的对象而言，新《土地管理法》第77条可同时适用于我国领土范围之内所有的集体土地和国有土地，这是由该法第5条所规定的“国务院自然资源主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作”以及国务院机构改革方案中要求自然资源部“统一行使所有国土空间用途管制职责”所决定的。不过，该法第78条显然不适用于我国城市区域的土地，因为这既与该条所规范的“农村宅基地分配流转管制秩序”不一致，也已经超出了农业农村部门的职责范围。由此观之，该法第77条和第78条所规定的“土地”并不具有相同的规范含义。对于上述结论，人们不会产生争议。 有争议的问题在于：在“农村地区”这一空间范围内，第78条规定的“土地”是包括所有的土地类型（即农用地、建设用地、未利用地、宅基地），还是只适用于某些特定类型（比如宅基地）？ 这一问题需要结合《土地管理法》的立法背景做进一步讨论。
众所周知，宅基地制度改革是我国当前土地制度全面深化改革的重要组成部分，关涉到公民财产权的保护、乡村振兴、耕地保护、土地资源的合理利用等诸多复杂的社会问题。正因如此，该项制度究竟应当如何改革，社会各界依然存在很多不同的看法乃至争论。全国人大常委会2015年曾授权国务院在北京大兴等33个市县进行宅基地改革试点，2018年的“中央一号文件”也提出了“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权三权分置”改革目标。不过，由于“试点范围比较窄，试点时间比较短，尚未形成可复制、可推广的制度经验”，因此新《土地管理法》只是在第62条中增加了“国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地”这一原则性规定，至于宅基地分配、使用和流转等具体制度的改革路径、方式和节奏，则授权国务院农业农村主管部门继续进行探索，待条件成熟时再进行立法。为此，根据中央全面深化改革委员会2020年6月30日审议通过的《深化农村宅基地制度改革试点方案》，农业农村部于2021年又遴选了一批地区重点围绕宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”开展新一轮宅基地制度改革试点。
从上述立法和改革背景来看， 新《土地管理法》第62条第7款关于“国务院农业农村主管部门负责全国农村宅基地改革和管理有关工作”的规定， 不宜解释为“涉及宅基地管理的所有工作都由各级农业农村主管部门负责”，而应理解为“农业农村主管部门负责建立健全符合时代和社会发展要求的宅基地分配、使用和流转制度”。另外，第78条第2款关于“超过省、自治区、直辖市规定的标准，多占的土地以非法占用土地论处”的规定，也是指第62条第1款中规定的“宅基地面积标准”，而非其他建设用地面积标准，因为现行法并没有为其他建设用地设定具体的用地标准。
综上所述，无论是从新《土地管理法》的整体性体系解释角度看，还是从该法第78条内部的规范结构来看， 第78条第1款中的“土地”一词的规范含义应当限定为“符合土地利用总体规划或国土空间规划，且已经依法办理农用地转用审批的宅基地”，而整个第78条的规定则适用于“农村村民违反宅基地分配流转管制秩序”却自行占用宅基地建设住宅等情形。唯有做如此法律解释，新《土地管理法》的相关规定才能成为一个统一、有序且融贯的规范体系。
（三）新《土地管理法》第77条与第78条对法律责任的设定存在差异
违反“国土空间用途管制秩序”和“宅基地分配流转管制秩序”给社会带来的危害并不相同，因此 新《土地管理法》第77条和第78条也设置了差异化的法律责任。具体来说， 违反“国土空间用途管制秩序”的违法建设行为，因为会带来耕地的流失、粮食安全受损等严重侵犯社会公共利益的后果，所以其第77条根据不同的情况为相关行为人或责任人设定了行政责任和刑事责任。具体责任如下：（1）对于违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除并恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收建筑物和其他设施并可以并处罚款。（2）对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。违反“宅基地分配流转管制秩序”的农村违法建设住房行为，主要侵犯的是某一集体或个人的合法权益，扰乱的是该区域宅基地分配、使用和流转的基本秩序，而不是土地用途管制制度，因此 第78条只设定了“责令违法行为人限期拆除房屋，并将非法占用的土地退还给集体或其他权利人”这种行政责任，并没有规定刑事责任，也没有提及“是否违反土地利用总体规划”这一要件。
由此观之，新《土地管理法》第77条和第78条的差别，不仅在于它们所规定的“批准”和“土地”两个术语规范内涵和外延不同，而且基于它们各自所要保护的法益不同，所以设置的法律责任也并不相同。在这种情况下，基于规范适用对象、规范内容和法律责任所存在的差异，我们最终只能推翻“第77条和第78条属于一般规范/特别规范关系”这种初步的法律推定，而必须尊重这两个法律条文作为相互独立且互不隶属法律规范的本质。
如果上述论证可以成立，那么 当农村村民违反“宅基地分配流转管制秩序”时，比如没有获得农业农村主管部门认定的宅基地申请资格却自行占用宅基地建设住宅，由农业农村主管部门根据第78条之规定依法行使执法权并履行相应监管职责。与之对应， 当农村村民违反“国土空间用途管制秩序”时，比如没有依法办理农用地转用审批，没有获得乡村建设规划许可，或者采取欺骗手段获得上述审批或许可非法占用农用地建设住宅，则落入第77条的涵摄范围，由自然资源主管部门依法行使执法权并履行相应监管职责，因为后者正是“统一行使所有国土空间用途管制职责”的法定机构。另外，从法益保护的优先次序来看，国土空间用途管制秩序更具有优先性。
三、农村违法占地建房执法权限分配难题的实施路径
在农村违法占地建房领域的执法责任分配领域， 上述分析虽然可以提供基于法律规则的法律解释方案，但不得不承认，这种法律解释方案并不能全面彻底地解决实践中存在的问题，因为当某个没有获得宅基地申请和分配资格的农村农民自行在耕地上建房时，可能会同时违反“宅基地分配流转管制秩序”和“国土空间用途管制秩序”。 此时相关监管部门如何进行执法，依然是一个难题。对此，有必要在基层治理体系和治理能力现代化框架下，进一步讨论农村违法占地建房领域执法责任分配具体实施路径。
（一）乡级政府承担农村违法占地建房执法责任的必要性
现代社会需要反应迅速、运转高效的政府，而这又以行政组织设置简洁、结构合理、职责分明为基础。为此，应当依照“功能适当性”原则，将国家职权配置给最有可能做出最优决定的机关，从而解决职权配置的问题。
